土地整备利益共享模式能否打破深圳发展“瓶颈”

在经历30年城市化和工业化的发展之后，深圳最先面临土地资源不足。资料显示，到2020年深圳市可建设用地只剩下58平方公里，且用地分布零散、历史遗留问题复杂。土地资源的紧缺，已成为制约深圳可持续发展的最大“瓶颈”。为破解城市发展的土地困局，深圳市提出从“增量扩张”向“减量发展”转变，通过存量挖潜、土地二次开发，实现土地资源的节约集约利用。

城市更新和土地整备是深圳市土地二次开发利用的重要手段。自2011年7月全市土地整备工作会议召开后，各级部门开始全力推进土地整备工作。截至2014年底，全市土地整备累计释放139平方公里用地。土地整备是2012年启动的深圳新一轮土地管理制度改革的一项重要内容，土地整备利益共享改革创新的尝试也是土地管理制度改革的重要载体之一，可以有更多的创新思路。

土地整备概念：土地整备是立足于实现公共利益和城市整体利益的需要，综合运用收回土地使用权、房屋征收、土地收购、征转地历史遗留问题处理、填海造地等多种方式，整合零散用地，挖潜存量用地，进行土地初步开发，纳入土地储备的活动。

土地整备对象：根据《深圳市人民政府关于推进土地整备工作的若干意见》（深府〔2011〕102号），土地整备的对象包括8种情形，具体可以分为以下四类：一是民生类配套设施建设用地；二是重点发展区域实施的整备；三是重大产业项目实施用地整备；四是生态环境项目用地。

土地整备利益共享的探索与实践

自2004年城市化转地后，深圳土地名义上已全部实现国有化，但是有部分土地未予以补偿，仍由原村集体实际使用，该类用地约393平方公里，数量庞大，分布范围广，建成区和非建成区在空间上相互交错，其合法用地指标比例少，仅占总规模的24%。社区实际使用的土地与已征转的国有土地交错分布，因房屋征收、城市更新和“优化空间资源配置促进产业转型升级‘1+6’文件”适用范围的局限性，导致政府用不了，村民用不好，市场介入不了。而土地整备的实施过程中，随着群众法律意识和维权意识不断增强，加上目前土地整备和城市更新项目两套体系、两个标准，且土地整备在被拆迁户权益保障份额上偏低，社区和居民诉求越来越高，土地整备工作的难度越来越大，土地整备进入了“啃骨头”的攻坚阶段。

以土地管理制度二次改革为契机，深圳在坪山新区以南布、沙湖等社区为试点，推进“整村统筹”的土地整备，通过利益共享将传统土地整备中征收补偿中政府与原村集体博弈关系转变为合作关系，取得一定成效。围绕保障公共服务设施、基础设施和重大产业项目用地，促进城市规划实施和城市转型升级的目标，“整村统筹”土地整备的利益共享总体思路具体为：以公共利益为土地整备的切入点，通过划定土地整备底线，保障公共设施和基础设施用地；对于其他发展用地，通过确定政府认可的，原村集体基本接受的基准线，确定政府储备用地和社区留用地及规划指标，综合运用规划、土地、资金等多种政策工具，实现政府与原村集体的利益共享。

但是，目前仅坪山新区“整村统筹”试点项目以及少数重大项目通过留用土地或返还一定比例的留用土地的方式落实了利益共享，其他大部分项目中由于将土地整备异化为传统的征地拆迁，深府〔2011〕102号就土地整备项目提出了利益共享由于相关配套政策无明确规定，具体实施中难以操作。

利益共享模式探索的难点

1、土地增值收益分配难

土地增值收益分配问题是土地整备利益共享需要涉及的核心利益问题。传统的土地整备模式被简单异化为征地拆迁，对于规划调整后土地的增值部分收益完全由政府占有，原村集体未能分享土地增值所带来的好处。相对周边商品房房价及城市更新补偿标准严重偏低的土地整备，使权利人产生强烈的不公平感，难以为继。土地整备的利益共享目前仅在少数试点项目中开展，且利益分配规则和分配方式不明确，造成土地整备项目之间关于土地增值收益分配难以平衡。

2、历史遗留问题处理难

深圳经过第一次原特区内统征土地和第二次原特区外城市化转地后，造成了大量复杂的土地及房屋历史遗留问题。如外卖集体土地、征地返还地、非农建设用地以及历史遗留违法建筑等，这些历史遗留问题要么在现有的政策体系下难以有效解决，要么缺乏明确的法律政策依据，操作难度和风险较大，成为土地整备工作推进的拦路虎。

3、原村集体和居民可持续发展难

土地整备项目应以不损害原产权人的生存权、发展权等基本权益为前提。因此，必须充分考虑土地整备项目区域的实际情况，为原村集体和居民谋求一条持续、稳定、可靠的经济发展模式。原村集体作为土地整备主要供地方，历史原因导致其土地在现征收补偿过程中被评估的价值严重偏低。为调动集体组织在土地整备项目过程中的参与积极性，需综合考虑其持续发展问题。

完善利益共享机制的基本原则

土地整备利用存量土地开展重新建设活动，大量的土地发展权益通过土地整备后的开发产生。但是，随着市场经济条件下土地权利独立意识的增强，客观上要求土地整备补偿安置制度具有直接分配土地开发收益的功能。从国内外以及深圳市的实践来看，土地增值政策体系相当复杂，并没有普世的、绝对成功的做法。在公平与效率的选择中，共同点是土地开发利益很大一部分是收归国家、政府所有，较小一部分增值归土地开发者、土地使用者所有。从土地整备实施的可行性的角度出发，土地整备的利益共享制度创新应遵循的根本原则是“统筹兼顾，维护原村集体和居民合理土地权益”，在土地价值增值的分配中，以利益共享为导向，合理分配土地利益，保护利益相关各方的土地权利，促进可持续发展。

利益共享机制创新建议

土地整备中应扭转政府企业化的倾向，在优先保障土地整备中的公共基础设施用地基础上，将土地整备获得的经营性用地，通过留地安置、出让收益返还等多种方式实现土地增值收益由政府和社区合理分配，利益共享。具体包括以下几个方面：

1、政策集成，合理重划土地资源

“整村统筹”本质上可理解为政府主导确定社区留用地规模和补偿资金规模，社区在确定的政策大帐范围对留用地自主或者与市场化运作方式完成片区城市更新。总结和借鉴深圳市整村统筹、重大项目利益共享的经验，综合考虑社区非农建设用地划定、旧屋村、建设用地等情况，优先保障居民安置及原村集体经济发展的用地需求，创新确权模式，通过给予社区一定规模合法土地二次开发，一揽子解决城市发展中形成的土地历史遗留问题，科学合理的确定政府储备用地和社区留用地规模，保护原村集体和原村民的正当利益。

2、方式创新，多种途径实现利益共享

借鉴鼓励原村集体用地用于产业用地供应、养老服务设施用地供应、安居型商品房用地供应等利益共享的经验，在土地整备项目中探索和应用留地安置以外的利益共享模式，通过土地出让收益返还、物业分成等多种方式，将土地增值收益在政府、社区和居民间进行合理分配，实现利益共享。

3、共建共赢，实现可持续发展

土地整备范围的留用土地二次开发中，推动形成政府、原村集体和居民以及市场主体的利益共同体。让社区成为土地整备的实施主体，将土地整备实施成本与原村集体利益捆绑，充分发挥社区自主决策的能动性，由社区自主完成确权、补偿、拆除与安置工作，并解决政府拟收回土地的清理和移交工作，通过以内部协同机制的形成平衡集体与个人的利益分配，避免了政府与原村集体、居民的直接对立，充分调动了原村集体参与土地整备行动的积极性和主动性。整备土地的再开发中，鼓励原村集体、原产权人通过作价入股等方式参与整备范围发展用地再开发中的经营房屋租赁、物业管理和符合产业政策的行业，实现土地整备范围二次开发的共建共赢。